国务院机构改革背后的逻辑

韦伯强调官僚制对于现代社会的意义,而根据工具理性的要求,官僚制的支柱在于专业化和法理化,而这也就是指导本次党和国家机构改革的“推进国家治理体系和治理能力现代化”(第五个现代化)的要求。改革的目标是可靠、可预测和有效率。

值得注意的是,这一目标是同时对党和国家机构提出的,也就是说,党的体制也面临同样的要求,在这样的梳理后,党的权力运行将会受到规则的制约,转向法理化运行。也就是所谓“党在其上、党在其中、党在其下”,翻译过来就是自己给自己立约、自己监督自己履约、权力的运作不得逾越规约。打个比方,这就好比二战考研的我,给自己订个作息时间表;如果复习阶段变化了,首先我得先调整作息表,然后我才调整我每天的时间安排,我不能任意而为。而我毕竟还是完备的个体、自己说了算,我只要意志薄弱,随时可以“见机行事”;但党是一个组织,里面有各个山头,即便是general secretary,也得按规矩行事才能服众。

譬如说,本次国资委对国有企业的审计职责就划入审计署,从而实现国资委管理、审计署审计。类似的还有财政部执行预算、审计署监督预算执行情况。水资源调查和确权登记职责并入自然资源部,水利部变成古代的工部,只管水利工程设计、施工和管理;水资源的调查掌握情况就由自然资源部主管。这样的改变,除了可以提高效率,也可以分权节制。

但是,韦伯也意识到,官僚制有利有弊。韦伯预测会出现“官吏的专政”,米歇尔斯则提出“寡头统治铁律”,类似这样的理论还有很多,包括Neo-marxist和新右派都提出了自己的批评。我认为这里面的本质原因还是人的自利,可以说它集聚产生了机构自利

控制官僚制的尝试可以概括为3种:建立政治责任机制、文官政治化、建立平衡性官僚机构。

第一种,也就是pan-democrats批评本届政府anti-graft只是在搞运动或权斗,是靠不住的,最终还是要“制度保障”。他们讲的制度,是狭义的、特指的liberal demorracy那一套,在他们看来简直是panacea,包治百病。但我认为这是一种迷信或者说是ideological fanaticism。这是因为理论能够建立的前提就是必须把现实的复杂性抽象掉,只需要看看印度、墨西哥、巴西、印尼、马来西亚、孟加拉,这些1亿以上人口的“失败国家”糟糕的官僚体系就可以知道现实的困难。总的来说,这些人犯的是一种归因错误,眼睛里只看到“成功国家”如西欧、北美、日韩,这些国家都有全套的liberal制度;但实际上,不仅失败国家的存在警醒我们(失败率如此之高!),如果比较地考察这些国家的历史,也会发现它们都不是通过这个万灵药来解决问题的。

至于第二种,也是跟election挂钩,譬如米国大统领换届后换血几千个政府官员为自己的亲信,从而避免坐庄。但这实际上是对官僚化进程的reaction,降低了政府的稳定性、专业性和效率;川普就是最明显的证明。

为了避免离题,我直接给出我的结论:是法治带来秩序,是监察带来廉洁,是专业化带来高效,而投票带来的是同意基础上的合法性。也就是说,正确的答案,也是为历史所验证的答案,是建立平衡性官僚机构。离我们最近的例子就是香港ICAC,它只对港督一个人负责,而港督是英国任命的;还有一个反常识的例子是阿拉伯联合酋长国,2017 Transparency International 排名第21,中东地区第一。各位还可以去考察西方国家的历史。

因此,除了理顺体制、破除弊端之外,本次机构改革还顺应机构自利的必然趋势,设置监察委,可以说是以毒攻毒。一方面是赋权(与行政权、检察权、审判权并立,避免下级监督上级),另一方面是机构隔离避免利益勾连(如中纪委几年前就改由固定科室负责固定地区为各科室轮动,再加上中央巡视),最后是符合人性(廉署初立,有大量职缺,实际上就是要论功行赏)。

此外,生态环境部和农业农村部的设立,也是顺应机构自利。理性选择理论充分说明,官僚受到职业自利的驱使,总是倾向于扩张所在机构;同样基于自利逻辑,当简单地基于名词关联(而非业务流程的划分)将一部分职责“分派”给某个部门,而该部门又不能从中获益或缺乏必备的资源、手段,它就会视之为累赘。

譬如说,新设立的农业农村部,吸纳了原水利部的农田水利、国土资源部的农田整治,这两个都是不讨原来部门喜欢的、吃力不讨好的工作,但是交给农业农村部后,这两个领域就跟它的主要职责(同时也是考核标的)直接挂钩,它就有动力也有资源去做好。

生态环境部也是如此。它吸纳了原来农业部的农业面源污染治理、国土资源部的地下水污染治理。一方面,农业部更在乎振兴农业、扩大生产,污染的代价无关它的部门利益,而且要以后才会体现出来(要官员节制自己为后人种树,不太现实);国土资源部,本质就是卖资源部,各地方政府高举经济发展大旗,催促着国土资源赶紧划个合适的价格卖地卖林,地下水污染虽然可以罚款,可是罚款那点收入哪抵得上卖地?划给生态环境部,那就不一样了,它是专业化的,它存在的意义就是管这摊事儿。

因此,大农业部和大环境部的设立,显示本届政府将继续强化农业农村和环境保护工作的力度。

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