第一节 复决投票

  在公法领域,民主在瑞士的一系列制度安排中得到了充分体现。在那里,民众既享有复决权,又享有创制权。在许多需要法典化的议题上,法律规定必须进行公民复决(referendum)程序;代议机构的立法议案通过与否必须提交全民投票表决;另外,在那些自治市镇,居民还行使直接立法权力。当一定数量的选民要求废除一项现行法律或提出一项新的议案时,就要由全体公民投票表决。在那些由公民直接投票产生最高行政当局的国家(如美国),这些重要的公民权利得到进一步体现。虽然在实践中,这些民主规则在其最终结果上很少是民主的(尤其值得注意的是,公民复决的实践常常表明,民主体制下的大众对民主的理解要远逊于代议制政府体制下的大众)。虽然一些主要的社会主义领袖因此对民主体制的这些表现提出了尖锐的批评,但其他社会主义者则从民主制度中寻求解决公法领域所有问题的最终途径,寻求那种认为寡头体制完全出于必要这一看法中所面临的现实矛盾。在他们看来,通过公民复决和创制程序,立法活动中的决定性力量便从代议机关转到全体公民手中。

  就其内部组织结构而言,当今的民主政党不是未能采用直接民主原则,就是在经过长期的犹豫之后仅在有限的范围内推行该原则。所以,从民主的角度看,这些政党的民主程度远不及瑞士的许多州。例如,德国社会民主党就不把代表大会通过的决议交由全党表决。而且,该党的体制安排与意大利、法国和英国的社会主义政党不同(在这些国家,选票的统计是根据地方支部支持者的数量确定的,这些支部分别有自己的代表)。在德国,社会民主党代表大会只是根据简单多数通过决议。这样,议会体制取代了民主制。虽然在每年一度的代表大会上,社会党的每位成员都可以根据需要将任何动议提交代表大会,但这种创制权实际上完全是徒有虚名。事实上,个人提交的动议几乎从未得到大会的注意,更不用说获得通过。这样,只有少数几位充满幻想的人仍在行使这一权利。在大会召开期间,提交一项决议至少需要10名代表共同提出。在现代社会主义政党组织诸多制度安排中,惟一相当于创制权的制度在于,行政机构根据一定数量成员的要求召集特别会议。有关这一数量的规定在各国不一,在德国,需要15个地方机构;在意大利,不少于全体党员的1/10;而在比利时,则需要两个联盟省份或20个地方机构。

  意大利社会党曾一度推行过由全体成员行使复决权这一做法,特别是在那些上届代表大会上未能形成的决议,或即使形成决议仍不够清晰明了的议题上。1904年至1906年间,该党的执委会先后四次在党内采取复决投票的做法。其中提交全体成员进行复决投票的一个问题是:在地方机构,少数派是否有权退出并建立自治机构。结果在1458个地方机构当中,778个机构表明了态度(其中166个赞成,612个反对)。另外一个提交全党表决的问题是:社会主义与共济会是否同属于一条战线,社会党党员是否同时可以参加共济会。参加这次复决投票的党员虽然人数并不多,但结果显示,多数人对共济会持反对意见。其他两次290复决投票,一次是与米兰地方问题相关,另一次是有关代表大会议席的确定。由此看来,在意大利,由全体党员进行复决投票始终受到极其严格的限制,而且,即使在有限的范围内推行了复决程序,其效果也并不让人乐观。在英国,许多工会组织曾长期推行复决程序,但现在他们纷纷放弃了这一做法。因为在他们看来,这种做法不仅影响了工会在政策方面的一贯性,而且耗费资金,不利于组织的管理工作。在德国,尽管大多数人对复决投票持怀疑态度,但某些地区仍然采用这一程序选举产生全国代表大会的代表,人们很快便会发现,普通党员由于参加了有关党内问题的会议,对每位候选人在有关问题上的立场了如指掌,这就使他们获得了参与选举代表的足够知识。结果,在代表选举过程中运用全体党员投票程序越来越被认为是一项危险的举措,它使选举活动脱离了代表机构的绝对控制。在荷兰,尽管社会党规定,党的执行委员会必须由全体党员投票产生,但1909年选举中,参与投票的普通党员人数却很少(尽管当时党的高层领导之间正进行着激烈的权力斗争),只有不到半数党员参加了投票。

  总之,作为社会主义政党推行的一种民主的权宜之计,复决投票程序的发展历史告诉我们,这一程序的运用仍然相当罕见,其效果也并不如人意。之所以如此,一方面在于阐述议题的方式往往混淆不清,另一方面则在于大众参与的不足。在社会主义政党中,很少采取这种直接诉诸其普通成员的做法。这不仅与瑞士这样的资产阶级国家机构形成鲜明的对比,在那里,复决投票已成惯例;而且显然与社会主义者们的理想相抵触,他们试图通过创制权和普选权实现人民直接立法。凡是在涉及政党活动问题上,绝大多数社会主义者都反对采用民主程序。他们常常挂在嘴边的具有保守性质的说辞就是:如果采用民主程序,只能使社会主义者习惯于对自己的反对者言听计从。在社会主义领袖们撰写的文章中,我们常常会发现这样具有讽剌意味的问题:仅仅为了某种抽象的民主原则,便将党的领导权交给那些无知的大众,这是否是件好事?这与那些保守派人士的观点如出一辙,只不过后者所谈论的对象是“国家”而不是“政党”罢了。

  由于同样的原因,复决程序所遭到的指责绝不亚于其他形式的直接民主所受到的指责。其中主要的反对意见有二:一是大众的无能;二是他们没有充足的参与投票的时间。伯恩斯坦曾令人信服地指出,即便仅仅将最重要的政治和行政问题提交民众表决,那些乐于此道的未来公民不久就会发现,即使在礼拜天,他们的案头仍摆满案卷,他们很快就会对复决权丧失兴趣。而且,在那些需要及时做出决断的问题上,进行复决投票将是不现实的;后者与政党组织的军事特性相背离,削弱政党的政治动员能力。另外,在那些更为关键的问题上,例如,当社会主义政党需要在曰益迫近的战争问题上表明自己的立场时,由于政府的激烈反对,便不可能采用复决程序。而且,应当指出的是,对于那些领袖来说,误导民众常常是他们的拿手好戏,他们可以在有关问题上闪烁其词,并为自己保留对这些问题的解释权。由于复决结果的绝对性,而且没有人敢对之提出不同意见,这非常有利于那些善于投机的政治冒险家觊觎权柄。乔治•桑(GeorgeSand)曾指出,如果公民投票不能得到民众智识上的节制,反而会破坏民众的自由。事实上,波拿巴独裁体制正是建立在公民投票基础上的(表一)。由公民投票做出决断,这一制度如果要运行良好,离不开一个尽职尽责的官僚机构,因为这种选举制度的实践表明,选举结果很容易遭到歪曲(表二)。

  【制作说明:表略】

  即使投票过程严格按照规则进行,然而,经常由于缺少生动活泼的讨论,投票结果也就不会具有任何指导性价值。总之,也许我们可以断言:复决投票并不能对领袖们的行为产生实质意乂的影响。